“Soms aan elkaar tegengestelde wijzigingen wisselen elkaar in snel tempo op. Wetgeving krijgt hierdoor soms het karakter van een wegwerpartikel.”
Hoewel Raad van Statelijk geformuleerd is het hoogste adviescollege van de regering in het jaarverslag 2013 duidelijk in de kritiek op de wetgevingskwaliteit.
Enkele citaten uit het jaarverslag:
Wetgeving staat voor: zekerheid, voorspelbaarheid en bestendigheid. Burgers, bedrijven, instellingen en overheden moeten op de wet kunnen rekenen. In het jaarverslag over 2012 besteedde de Afdeling advisering aandacht aan het thema ‘wetgeven in tijden van (stelsel)verandering.’ De Afdeling merkte toen op dat de politieke wilsvorming steeds vaker sneller gaat dan het wetgevingsproces.
In dit proces komt het aan op een zorgvuldige voorbereiding en behandeling en worden diverse mogelijkheden zorgvuldig tegen elkaar afgewogen. Deze trend zette zich in 2013 voort. Mede door de politieke dynamiek krijgt wetgeving een onevenwichtig karakter, worden budgettaire overwegingen gebruikt als primaire motivering voor ingrijpende voorstellen en worden bevoegdheden gecreëerd zonder dat aannemelijk is gemaakt dat de bestaande bevoegdheden onvoldoende zijn om de gestelde problemen aan te pakken.
In 2013 zijn aan de Afdeling voorstellen voor advies voorgelegd waarin de noodzakelijke stappen in het wetgevingsproces niet altijd volgtijdelijk zijn gezet. Door stappen over te slaan, komt de wetgevingsprocedure onder druk te staan. Achtereenvolgende en soms aan elkaar tegengestelde wijzigingen wisselen elkaar in snel tempo op. Wetgeving krijgt hierdoor soms het karakter van een wegwerpartikel. Daarbij worden de doelen van nieuw beleid zelden gehaald. Een illustratie hiervan is de gang van zaken in het sociale domein.
Onbestendigheid van wetgeving heeft ook gevolgen voor de doeltreffendheid ervan. Uit veelvuldig onderzoek en maatschappelijke signalen blijkt dat de Rijksdienst de vele wetswijzigingen nauwelijks kan bijbenen. Daarnaast leidt onbestendigheid van wetgeving tot een fragmentarische aanpak. Een voorbeeld hiervan komt naar voren in het advies over de wijziging van het ontslagrecht.
Een doeltreffende verantwoording van de regeling in de toelichting is een relevant aspect van wetgevingskwaliteit. Het
spreekt voor zich dat budgettaire overwegingen een belangrijke rol spelen, zeker in tijden van economische recessie of beperkte economische groei. Ook de Afdeling advisering gaf in haar adviezen aan dat bezuinigingen legitiem en noodzakelijk zijn. Maar uit het oogpunt van de democratische rechtsstaat kunnen bepaalde beslissingen niet alleen uit budgettaire overwegingen worden gemotiveerd. De rechtvaardiging zal ook moeten berusten op andere gronden.
Een belangrijk uitgangspunt bij de totstandkoming van wetgeving is dat de regering terughoudend moet omgaan met het creëren van nieuwe regels en bevoegdheden. Het heeft alleen zin om een nieuwe regel te introduceren als vaststaat dat de bestaande regeling een leemte of een gebrek vertoont. Toch komt het geregeld voor dat de regering nieuwe bevoegdheden introduceert, zonder dat ze aannemelijk heeft gemaakt dat de bestaande bevoegdheden niet volstaan om de gestelde problemen aan te pakken. Voorbeelden uit het recente verleden zijn diverse voorstellen op het gebied van het omgevingsrecht en de versnellingsinstrumenten in het bestuursprocesrecht, die in de praktijk nauwelijks worden toegepast. Deze trend is ook zichtbaar in de wetgeving over de handhaving van de openbare orde. De ‘gereedschapskist’ van de burgemeester lijkt door de wetgever zo goed gevuld dat bestuurders door de bomen het bos niet meer zien en veel bevoegdheden niet gebruiken.
Besluitvorming door onderhandelen bepaalde in hoge mate het beeld in 2013. Het kabinet sloot akkoorden met sociale partners en maatschappelijke groeperingen en met oppositiepartijen over de invulling van de binnenlandse hervormingen. Ook in Europees verband werd het beeld bepaald door overleg en onderhandeling over begrotingsdiscipline en bankentoezicht.
Beslissen onder druk van internationale politieke, economische of monetaire ontwikkelingen is niet nieuw. Maar de toename, omvattendheid en indringendheid van deze ontwikkelingen en het heterogene karakter van de afspraken en de akkoorden zijn symptomen van het veranderend handelingsvermogen van de nationale overheid. Internationale verwevenheid maakt dat internationale en Europese afspraken en regels steeds meer nodig zijn. Maar daarmee worden ook grenzen gesteld aan nationale besluitvorming. Politieke verscheidenheid en uiteenlopende belangen leiden tegelijkertijd tot verzwakking van de besluitvaardigheid bij bestuursorganen.
